Una nueva ley de organización judicial

I.- INTROITO:

En mis cátedras correspondientes a la materia de derecho judicial privado I y II, impartidas en la Universidad Iberoamericana (UNIBE), mis estudiantes siempre me cuestionan sobre la vigencia y actualización de la Ley 821 de 1927, sobre Organización Judicial.

Ciertamente, entendemos que es necesario que el Congreso Nacional se aboque a conocer y aprobar una nueva Ley sobre Organización Judicial, cuyo texto debe estar cónsono con la realidad actual de nuestro sistema de justicia.

Como es sabido, la actual Ley sobre Organización Judicial es la número 821 de 1927, la cual es uno de los textos legislativos que ha sido objeto de mayores modificaciones. Éstas han sido por aproximadamente 54 normativas, a saber: 

1. Constitución de la República; 
2. Ley 962 de 1928, G.O. 3978;
3. Ley 25 de 1930;
4. Ley 97 de 1931;
5. Ley 137 de 1931;
6. Ley 679 de 1934;
7. Ley 717 de 1934, G.O. 4698;
8. Ley 735 de 1934, G.O. 4704;
9. Ley 980 de 1935;
10. Ley 1021 de 1935, G.O. 4841;
11. Ley 1080 de 1936, G.O. 4888;
12. Ley 1372, de 1937, G.O. 5069;
13. Ley 481 de 1941, G.O. 5606;
14. Ley 498 de 1941,G.O. 5614;
15. Ley 511 de 1941 G.O. 5620;
16. Ley 12 de 1942, G.O. 5758;
17. Ley 127 de 1942;
18. Ley 298 de 1943, G.O. 5925;
19. Ley 325 de 1943, G.O. 5947;
20. Ley 1494 que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. G.O. Nª 6673, del 9 de agosto de 1947;
21. Ley 1849, de 1948, G.O. 6856;
22. Ley 2004 de 1949, G.O. 6940;
23. Ley 2283 de 1950, G.O. 7088
24. Ley 4012 de 1954, G.O. 7786
25. Ley 4467 de 1956, G.O. 7973;
26. Ley 4397, de 1958, G.O. 8287;
27. Ley 44, del 9 de julio de 1963;
28. Ley 46, del 19 de julio de 1963;
29. Ley 273, de 1964, G.O. 8863
30. Ley 137, del 27 de abril de 1967, G.O. 9031
31. Ley 349 de 1968, G.O. 9097;
32. Ley 424 del 1969, G.O. 9137
33. Ley 49 de 1970, G.O. 9205;
34. Ley 845, de 1978, G.O. 9478;
35. Ley 248 del 1981;
36. Ley 255 de 1981, G.O. 9550;
37. Ley 107 del 29 de abril de 1983, G.O. 9611;
38. Ley 69-87 de 1987, G.O. 9722;
39. Ley 25-91, Orgánica de la Suprema Corte de Justicia;
40. Ley 14-94, que establece el Código de Niños, Niñas y Adolescentes;
41. Ley 156-97, del 10/07/97, G.O. 9959;
42. Ley 327-98, sobre Carrera Judicial;
43. Ley 50-00, sobre las jurisdicciones civiles y penales del Distrito Nacional y Santiago.
44. Ley 76-02, G.O. 10290, que establece el Código Procesal Penal;
45. Ley 141‐02 del 2002, G.O. 10172;
46. Ley 78‐03 que aprueba el Estatuto del Ministerio Público, G.O. 10221;
47. Ley 136-03, que establece el Código para el Sistema de Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes;
48. Ley 278‐04 sobre la Implementación del Proceso Penal instituido por la Ley núm. 76‐02, G.O. 10290;
49. Ley 108-05, sobre Registro Inmobiliario;
50. Ley 13-07, sobre el Tribunal Superior Administrativo;
51. Ley 425‐07, que divide en salas la Cámara Civil y Comercial y la Cámara Penal del Juzgado de Primera Instancia de San Pedro de Macorís, y la Cámara Penal de la Corte de Apelación de Santiago, y crea varios juzgados de la instrucción en los Distritos Judiciales de San Cristóbal, Puerto Plata, San Francisco de Macorís y San Pedro de Macorís;
52. Ley 28-11, Orgánica del Consejo del Poder Judicial;
53. Ley 133-11, Orgánica del Ministerio Público;
54. Ley No. 141-15 de Reestructuración y Liquidación de Empresas y Personas Físicas Comerciantes. 

Con respecto a su estructura, la Ley 821-27 se divide en 23 Capítulos, a saber: 

1. Capítulo I: Disposiciones Generales;
2. Capítulo II: De La Suprema Corte De Justicia (derogado por la Ley 25-91, Orgánica de la Suprema Corte de Justicia);
3. Capítulo III: De Las Cortes De Apelación;
4. Capítulo IV: De Los Presidentes De Las Cortes 
5. Capítulo V: Del Tribunal De Tierras (derogado por la Ley 108-05, sobre Registro Inmobiliario) 
6. Capítulo VI: De Los Juzgados De Primera Instancia
7. Capítulo VII: De Los Juzgados De Paz
8. Capítulo VIII: Del Ministerio Público
9. Capítulo IX: De Los Jueces De Instrucción
10. Capítulo X: De Los Secretarios
11. Capítulo XI: De Los Abogados
12. Capítulo XII: De Los Alguaciles
13. Capítulo XII: De Los Expedientes
14. Capítulo XIV: De Los Oficiales Y Agentes De La Policía Judicial
15. Capítulo XV: De Los Interpretes Judiciales
16. Capítulo XVI: De Los Médicos Legistas
17. Capítulo XVII: De Los Venduteros Públicos
18. Capítulo XVIII: Del Colegio De Abogados
19. Capítulo XIX: De Los Oficiales Del Estado Civil
20. Capítulo XX: De La Disciplina Judicial
21. Capítulo XXI: Del Régimen Interior De Los Tribunales
22. Capítulo XXII: De Las Vacaciones Y Licencias
23. Capítulo XXIII: Disposiciones Generales

II.- SOBRE LA ORGANIZACIÓN ACTUAL

Sobre la Organización Judicial la ya referida Ley dedica los Capítulos II, III, V, VI, VII y IX, abarcando los siguientes tribunales:

1. Suprema Corte de Justicia;
2. Cortes de Apelación;
3. Del Tribunal de Tierras;
4. Juzgados de Primera Instancia; 
5. Juzgados de Paz; y
6. Jueces de Instrucción;

A.- Suprema Corte de Justicia:

La versión original abarcaba desde el artículo 27 hasta el 31, cuyo texto era el siguiente:

Estos artículos originales fueron derogados por la Ley 25-91, Orgánica de la Suprema Corte de Justicia, que a su vez fue modificada por la ley 156-97, y dentro de las modificaciones podemos destacar la división en Cámaras  del más alto tribunal de justicia, siendo actualmente sus órganos jurisdiccionales los siguientes:

1. Primera Sala, que conoce de los recursos de casación en materia civil y comercial;
2. Segunda Sala, que conoce de los recursos de casación en materia penal;
3. Tercera Sala, que conoce de los recursos de casación en materia de tierras, laboral, contencioso tributario y contencioso administrativo; 
4. Salas Reunidas, que conoce de los recursos de casación de segundo envío de cualquiera de las materias;
5. Pleno de la Suprema Corte de Justicia, que conoce de las causas penales seguidas a los funcionarios establecidos en el artículo 154 de la Constitución de la República;
6. Presidente de la Suprema Corte de Justicia, que posee las atribuciones establecidas en la Ley 25-91, Orgánica de la Suprema Corte de Justicia.

B.- Corte de Apelación:

El artículo 32 de la Ley 821-27 establece que: 

1. Habrá doce cortes de apelación Ordinarias: Distrito Nacional, Santiago, La Vega, San Francisco de Macorís, San Pedro de Macorís, San Cristóbal, Barahona, San Juan de la Maguana, Montecristi, El Seybo, Puerto Plata y Santo Domingo.
2. Siete Cortes de Trabajo: Distrito Nacional, Santiago, La Vega, San Francisco de Macorís, San Pedro de Macorís, San Cristóbal y Santo Domingo.
3. Doce Corte de Niños, Niñas y Adolescentes: Distrito Nacional, Santiago, La Vega, San Francisco de Macorís, San Pedro de Macorís, San Cristóbal, Barahona, San Juan de la Maguana, Montecristi, El Seybo, Puerto Plata y Santo Domingo.

Es preciso señalar que la normativa entiende por cortes de apelación ordinarias aquellas con plenitud de jurisdicción o que se encuentren dividas en Cámara Civil y Comercial, y en Cámara Penal. En algunos casos, (Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago, etc.) éstas pueden estar, a su vez, divididas en Salas para garantizar la eficiencia en el conocimiento del alto flujo de casos que entran a esta categoría de tribunales.

De la recién herramienta JurisMap 2.0  extraigo la siguiente imagen, en la cual se visualiza los Departamentos Judiciales creados en base al referido artículo 32:

C.- Juzgado de Primera Instancia: 

Sobre el Juzgado de Primera Instancia, establece:

En cada Distrito Judicial habrá un Juzgado de primera instancia con plenitud de jurisdicción, el cual podrá estar dividido en cámaras según lo exija el mejor desenvolvimiento de las labores judiciales a su cargo. (Art. 43)

Los Juzgados de primera instancia de los Distritos judiciales correspondientes al Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago, La Vega, Duarte, Puerto Plata, Barahona, San Juan de la Maguana, San Cristóbal, El Seybo, San Pedro de Macorís, La Romana, Valverde, Espaillat y Montecristi, estarán divididos en cámaras.

Asimismo de la ya mencionada herramienta JurisMap 2.0  extraigo la siguiente imagen, en la cual se visualiza los Distrito Judiciales creados en base al referido artículo 43:

D.- Juzgados de Paz:

Sobre los Juzgados de Paz, la Ley 821-27, sobre Organización Judicial establece, que por lo menos en cada Municipio habrá un Juzgado de Paz. 

III.- CATEGORÍAS, EQUIVALENCIAS Y JERARQUÍA:

A nuestro entender, la primera normativa que habló sobre las equivalencias en las distintas categorías judiciales fue la Resolución Núm. 1960-08, del 19 de junio de 2008, dictada por la Suprema Corte de Justicia, que establece el Reglamento que Organiza el Sistema de Escalafón Judicial y el Sistema de Provisión de Cargos Judiciales.

Esta resolución, en su primer articulado establece:

“A los fines de la Ley núm. 821 de 1927, de Organización Judicial, de la Ley núm. 327-98, de Carrera Judicial y su Reglamento, de este Reglamento y otras disposiciones legales, la categoría de jueces, a los fines de la carrera judicial, se inicia con juez de paz o sus equivalentes, continúa por el de juez de primera instancia o sus equivalentes, sigue por el de juez de corte de apelación y sus equivalentes y termina con juez de la Suprema Corte de Justicia; entendiéndose por Jueces Equivalentes, los siguientes:

Equivalente a Juez de Paz Ordinario:

• Juez de Paz Especial de Tránsito.

• Juez de Paz para Asuntos Municipales.

Equivalente a Juez de Primera Instancia:

• Juez de Tierras de Jurisdicción Original.

• Juez del Juzgado de Trabajo.

• Juez del Tribunal de Niños, Niñas y Adolescentes.

• Juez de la Instrucción.

• Juez de Ejecución de la Pena.

• Juez de Ejecución de la Sanción de la Persona Adolescente.

Equivalente a Juez de Corte de Apelación:

• Juez del Tribunal Superior de Tierras.

• Juez de la Corte de Trabajo.

• Juez de la Corte de Niños, Niñas y Adolescentes.

• Juez del Tribunal Contencioso Tributario Administrativo”.

Es preciso señalar, que la Constitución vigente al momento de haberte dictado esta resolución era la correspondiente al año 2002.

Con la proclamación de la Constitución del 2010, las equivalencias en las categorías de los tribunales judiciales fueron establecidas para la conformación del Consejo del Poder Judicial, en el artículo 155 del texto constitucional, estableciendo:

“Artículo 155.- Integración. El Consejo del Poder Judicial estará integrado de la forma siguiente:

1) El Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien lo presidirá;

2) Un Juez de la Suprema Corte de Justicia, elegido por el pleno de la misma;

3) Un Juez de Corte de Apelación o su equivalente, elegido por sus pares;

4) Un Juez de Primera Instancia o su equivalente, elegido por sus pares;

5) Un Juez de Paz o su equivalente, elegido por sus pares”.

Posteriormente, para los efectos y elección de los miembros del Consejo, la Ley 28-11, Orgánica del Consejo del Poder Judicial, establece que las equivalencias son:

“Artículo 17.- Equivalencias. A los fines de lo dispuesto por el Artículo 155 de la Constitución de la República y por el Artículo 3 de la presente ley, se aplica el siguiente criterio para la determinación de los equivalentes:

1) Equivalente a Juez de Paz Ordinario:

a) Juez de Paz Especial de Tránsito.

b) Juez de Paz para Asuntos Municipales.

 2) Equivalente a Juez de Primera Instancia:

a) Juez de Tierras de Jurisdicción Original.

b) Juez del Juzgado de Trabajo.

c) Juez del Tribunal de Niños, Niñas y Adolescentes.

d) Juez de la Instrucción.

e) Juez de Ejecución de la Pena.

f) Juez de Ejecución de la Sanción de la Persona Adolescente.

 3) Equivalente a Juez de Corte de Apelación:

a) Juez del Tribunal Superior de Tierras.

b) Juez de la Corte de Trabajo.

c) Juez de la Corte de Niños, Niñas y Adolescentes.

d) Juez del Tribunal Superior Administrativo”.

Como observamos, en resumen, existen cuatro categorías jurisdiccionales, a saber:

1) Juez de Paz o sus equivalentes;

2) Juez de Primera Instancia o equivalente;

3) Juez de la Corte de Apelación o equivalente;

4) Juez de Suprema Corte de Justicia.

A nuestro entender, estas deben ser las equivalencias actuales:

1) Equivalente a Juez de Paz Ordinario:

a) Juez de Paz Especial de Tránsito.

b) Juez de Paz para Asuntos Municipales.

2) Equivalente a Juez de Primera Instancia ordinarios:

a) Juez de Tierras de Jurisdicción Original.

b) Juez del Juzgado de Trabajo.

c) Juez del Tribunal de Niños, Niñas y Adolescentes.

d) Juez de la Instrucción.

e) Juez de la Oficina Judicial de Servicio de Atención Permanente.

f) Juez del Tribunal de Reestructuración y Liquidación de Primera Instancia.

g) Juez de los Tribunales contenciosos administrativos de primera instancia.

3) Equivalente a Juez de Corte de Apelación ordinario:

a) Juez del Tribunal Superior de Tierras.

b) Juez de la Corte de Trabajo.

c) Juez de la Corte de Niños, Niñas y Adolescentes.

d) Juez del Tribunal Superior Administrativo.

e) Juez de Ejecución de la Pena.

f) Juez de Ejecución de la Sanción de la Persona Adolescente.

g) Corte de Apelación de Reestructuración y Liquidación.

Como podrá observarse hemos colocado en la categoría de Juez de Corte de Apelación y equivalente al Juez de Ejecución de la Pena y al Juez de Ejecución de la Sanción de la Persona Adolescente, debido a que en la actualidad, aunque la ley establecen que son jueces de primera instancia, los órganos de administración del Poder Judicial les han colocado una competencia departamental, esto así con la finalidad de eficientizar recursos humanos, económicos y logísticos; además de que, estadísticamente no es factible poner en funcionamiento cada una de estas figuras en todos los Distrito Judiciales; hacer lo contrario sería, a nuestro entender, un desperdicio. Por lo que, entendemos que debemos ajustar la normativa sobre estas figuras.

Un aspecto que no se ha discutido mucho es el de la jerarquía de los jueces. El cual, a mi modo de ver, es diferente de la categoría. En otras palabras, dentro de una categoría podemos tener jueces superiores jerárquicamente, tal es el caso de aquellos que ostentan la presidencia o son los primer u segundo sustitutos de éste. Posición que les otorga dirección y supervisión sobre sus pares.

Este concepto lo vemos plasmado en los artículos 154.4 y 156.1 de la Constitución de la República. 

IV.- ASPECTOS QUE DEBERÍA PONDERARSE PARA UNA NUEVA MODIFICACIÓN:

1. Poner o no en funcionamiento tribunales de conformidad con las estadísticas:

En ese sentido, la Constitución de la República establece en el literal h) de su Artículo 93, lo siguiente:

“Artículo 93.- Atribuciones. El Congreso Nacional legisla y fiscaliza en representación del pueblo, le corresponden en consecuencia: h) Aumentar o reducir el número de las cortes de apelación y crear o suprimir tribunales y disponer todo lo relativo a su organización y competencia, previa consulta a la Suprema Corte de Justicia”;

La observación que tenemos sobre esta redacción es que la consulta debió incluir asimismo al Consejo del Poder Judicial, debido a que éste posee bajo su dependencia los órganos que recolectan y mantienen los datos estadísticos de las jurisdicciones, elemento esencial para determinar la necesidad o no de la creación de un nuevo tribunal.

Retomando la idea sobre la puesta en funcionamiento o cierre o suspensión de tribunales de conformidad con las estadísticas, entendemos que pueden ser replicables en el Poder Judicial las disposiciones establecidas para el Ministerio Público en las leyes siguientes:

a) Ley 30-11, Orgánica del Consejo Superior del Ministerio Público: Artículo 26.- Funciones. Corresponde al Director General de Persecución del Ministerio Público: 17) Proponer al Consejo Superior del Ministerio Público, por intermedio del Procurador General de la República, la creación, supresión, fusión, especialización o ubicación de Procuradurías Regionales o Especializadas y Fiscalías, con la correspondiente distribución de sus integrantes.

b) Ley 133-11, Orgánica del Ministerio Público: Artículo 47.- Funciones. Las funciones del Consejo Superior del Ministerio Público son las siguientes: 20) Aprobar la creación, traslado o reorganización de procuradurías regionales y fiscalías en cualquier parte del país, atendiendo especialmente a criterios de carga de trabajo, complejidad o especialidad de los casos, extensión territorial, facilidad de comunicaciones y eficiencia en el uso de los recursos.

Con la incorporación de estos textos a la Ley de Organización Judicial, se puede eficientizar las labores del Juzgado de Primera Instancia.

2. Contemplar que las leyes que creen tribunales especializados deben señalar a cuál categoría pertenecen.

3. Fortalecer los poderes establecidos para los Presidentes de Corte e incorporar a la ley la figura de los jueces coordinadores. Ésta fue creada mediante la Resolución 43 de fecha 10 de febrero de 2010 dictada por la Suprema Corte de Justicia, en cuyo dispositivo se estable lo siguiente:

“Primero: Disponer que, a partir de la fecha, en aquellos departamentos judiciales donde las cortes de apelación ordinarias se encuentren divididas en cámaras o que existan cortes de trabajo o de niños, niñas y adolescentes, los presidentes de las mismas, reunidos entre ellos, elegirán por un período de seis meses un Juez Coordinador de las labores administrativas que de alguna manera, afecten las labores de las otras, quien quedaría facultado para dictar autos mediante los cuales se convoque a un juez de paz para cubrir las vacantes de los jueces de primera instancia, así como también presidir los actos del Día del Poder Judicial;

Segundo: Disponer que los períodos de mandato del juez coordinador serán del 1ero. de enero al 30 de junio y del 1ero. de julio al 30 de diciembre;

Tercero: Declarar que en lo referente a las labores administrativas internas de cada corte en particular, éstas seguirán regidas por la Ley de Organización Judicial;

Cuarto: Disponer que una vez elegido (a) el Juez Coordinador (a), se comunique dicha elección a la Dirección General de Carrera Judicial para los fines correspondientes;

Quinto: Cualquier asunto no previsto en la presente resolución será resuelto por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia;

Sexto: (Transitorio) El período de ejercicio del primer juez presidente coordinador elegido a partir de la presente resolución, expirará el 30 de junio del 2000;

Séptimo: Comunicar la presente resolución al Procurador General de la República; a las Cortes de Apelación; a los Juzgados de Primera Instancia y a los Juzgados de Paz para los fines correspondientes”.

Como vemos, esta figura sirve para regular aquellos departamentos judiciales que poseen más de una Corte de Apelación y en consecuencia, más de un Presidente de Corte.

4. Contemplar que los presidentes de Cámara de Corte de Apelación, que a su vez, estén divididas en Salas, puedan presidir cualquiera de estas ante la ausencia de alguno de sus miembros o cuando no se pueda completar el quorum. Esta misma fórmula puede utilizarse para los presidentes de las Cámaras del Juzgado de Primera Instancia.

5. Sobre los jueces de Paz, éste es el tribunal de mayor cercanía a la ciudadanía, y como ya sabemos su competencia territorial es el municipio, y en el cual debe existir por lo menos uno. Entiendo que sería importante ponderar la siguiente idea: 

• Que los jueces de Paz sean designados en un Departamento Judicial y asignados, dependiendo de las necesidades del mismo, a un juzgado de paz por un tiempo determinado, pudiendo ser, una vez concluido el determinado plazo, movido a otro juzgado de paz dentro del mismo departamento. Esta facultad tendría que ser atribuida a los presidentes de Corte de Apelación o al Coordinador del Departamento, el cual debe ser trabajado conjuntamente con la Dirección General de Administración y Carrera Judicial y validado por el Consejo del Poder Judicial.

6. Sobre el Departamento Judicial de Santo Domingo, quiero hacer las siguientes precisiones:

Entiendo que la realidad demográfica del mismo obliga a una revalorización de su estructura jurisdiccional y política. 

Políticamente, según la Ley 163-01, la provincia de Santo Domingo está dividida en los municipios de: 

• Santo Domingo Norte;

• Santo Domingo Este;

• Santo Domingo Oeste; y

• Boca Chica.

Jurisdiccionalmente, según la Ley 141-02, el Departamento Judicial de Santo Domingo posee dos Distrito Judiciales: 1) el de Santo Domingo; y 2) el de Monte Plata. Estos Distrito Judiciales convergen en: una Corte de Apelación ordinaria, dividida Cámaras; una de trabajo y una de niños, niñas y adolescentes.

En el momento en que se realice la revalorización, entiendo que se debe tener en cuenta los siguientes factores:

• El alto crecimiento poblacional que posee esta demarcación territorial; 
• Las altas distancias entre los Municipios y la distancia que los usuarios del sistema deben recorrer para poder acceder a la justicia; 
• La ubicación de las edificaciones judiciales. 

7. Sobre los demás capítulos de la Ley de Organización Judicial, algunos se encuentran derogados por leyes especiales (Capítulo VIII: Del Ministerio Público, Capítulo IX: De Los Jueces De Instrucción, Capítulo XVIII: Del Colegio De Abogados, Capítulo XXII: De Las Vacaciones Y Licencias) y otros necesitan ser adecuados a la Constitución de la República y a las demás normativas relacionadas al Poder Judicial (Capítulo XI: De Los Abogados, Capítulo X: De Los Secretarios, Capítulo XII: De Los Alguaciles, Capítulo XII: De Los Expedientes, Capítulo XIV: De Los Oficiales Y Agentes De La Policía Judicial, Capítulo XV: De Los Interpretes Judiciales, Capítulo XVI: De Los Médicos Legistas, Capítulo XVII: De Los Venduteros Públicos, Capítulo XIX: De Los Oficiales Del Estado Civil, Capítulo XX: De La Disciplina Judicial, Capítulo XXI: Del Régimen Interior De Los Tribunales y Capítulo XXIII: Disposiciones Generales).

A modo de colofón, puedo decir que quise compartir estas ideas sobre la estructura judicial dominicana y concientizar sobre la necesidad perenne de actualizar la ley de organización judicial a la realidad y así obtener una normativa acorde con los nuevos tiempos.